缩小省区论：民国东三省到东九省 - 徽帮棋友会

导语：“东三省”已经成了一个固定的名词，一讲到东三省，大家马上会想到位于东北的黑龙江、吉林和辽宁这三个省。近代东北地区省级政区变化还是比较大的，清代、伪满、民国时期各不相同，在民国后期，原先的东北三省曾短暂地被改制成为九个省，其背后是关于省区改革的探讨与实践。

在之前的那篇关于皇权不下县的文章中，提到过历史上的政区大致可以分为三个层级，高层政区、统县政区和县级政区。其中县级政区最为稳定，而高层政区和统县政区变化相当频繁。因为对中央来说，县级政区幅员较小，形成割据势力的风险比较小，而且负责处理基层事务，自然要保证其稳定。而县以上的政区往往幅员较大，尤其是直辖于中央一级的政区跨州连郡，幅员广阔，存在形成割据势力对抗中央的风险。因此，如何设置高层政区，每个朝代都有自己的策略。

在高层政区的幅员上常常会陷入一对矛盾，一方面如果高层政区面积设置的过大，意味着更多的人口和其他资源，自然割据的风险也就变高了，同时高层政区内部的行政效率会下降；另一方面如果高层政区面积设置的过小，虽然割据的风险降低了，但同时意味着高层政区的数量会增加，这样便有可能导致中央行政效率的下降。

因此，在民国的时候曾经掀起过缩小省级区划的讨论，并形成了一定的声势。在近代的，一直有一股声音认为中国的省区面积过大，康有为在他的《官制议》中就提出了“废省存道”的地方治理方案，实际上就是变相的增加政区数量。1928年8月，国民党元老宋渊源向国民党二届五中全会提交了《缩小省区以定国家根本大计案》，他认为一是各省区域过大，就需要相当多的兵力维持治安，军力强了自然就容易抗衡中央；二是缩小省区可以增强中央与县的联系，推动以县为单位的地方自治。宋渊源的提案在当时引起了较大影响。

1930年12月在国民党三届四中全会上，伍朝枢、陈铭枢等人又各自提出了缩小省区的方案。伍朝枢的《缩小省区案》通过中国与西方国家政区的比较，认为中国的省级政区幅员过大，提议将现在的每个省分为两到三个。陈铭枢的《改定省行政区域案》理由也是省级政区幅员过大，易形成军人割据，提议以旧的“道”为标准进行缩省。

除了官方之外，民间人士对缩小省区也提出了大量的意见和建议。比如钱穆曾在《大公报》上发表了《变更省区制度私议》，提议将现在的每个省划分为四到七个省，每省管辖最多不超过二十个县，最少六个县。最后，国民党三届四中全会通过了《完成地方自治更定地方区划》，原则上肯定了缩小省区的提议，但由于事关重要，需要全盘谋划，决议“催促中央政治会议从速办理”。但后来由于抗战开始，缩小省区的计划不了了之。

虽然抗战爆发，但关于缩小省区的讨论并没有停止。1939年在国民党五届六中会议上，中央委员彭学沛等十八人提出了《请决定即行缩小省区案》，次年地理学家胡焕庸主持拟订了省制改革草案。1944年，抗战胜利在望，中央设计局成立了区域计划组，由黄国璋等地理学家设计调整省区，形成了两个方案。抗战结束后，东北地区成了缩小省区改革的试验田。

其实早在胡焕庸的缩省方案中，他依照东北的地理、人文、国防等因素将东北三省分为了九省，即每一省划为三省。黑龙江省划为龙江、黑河特别区、呼伦特别区三省，吉林省划为延吉、滨江、同江三省，辽宁省划为辽河、白山、洮安三省。

1945年9月，国民政府正式公布了《东北划为九省案》，这一区划是对原先伪满时期东北行政区划的一次整理，到抗战结束时，东北被伪满划分为19个省，国民政府的方案基本上是将两个省并为一个省，伪奉天、锦州两省合并为辽宁省，伪安东、通化两省合并为吉林省，伪四平省及兴安南省并为辽北省，伪吉林、间岛两省并为吉林省，伪滨江、牡丹江两省并为松江省，伪三江、东安两省并为合江省，伪北安、黑河两省并为黑龙江省，伪龙江省改为嫩江省，伪兴安北省及兴安东省并为兴安省。1947年6月，国民政府再次公布经修订的《东北新省区方案》，主要对原先各省的边界、内部建制等进行了系统调整。

国民政府的缩省计划之所以最先在东北地区实施，一方面是东北原先的行政建制混乱，省级政区过多，本身就亟待重新调整，正好可以在东北的接收过程中，对行政区划做系统性的调整；另一方面，东北作为沦陷区，在接收的过程中对省区进行调整遇到的阻力相比内地省份会小很多，同时也可以通过省区调整扫清日本帝国主义残余。

经过此番调整，东北从三省变为九省。一直经过东北解放后的多番调整，才重新回到三省格局，算上内蒙古自治区的话，应该说是东四省。由于国民政府对东北地区的行政区做了调整后不久就爆发了内战，缩小省区的实践究竟效果如何，恐怕难有定论。

近年来时常能在公众媒体上看到省级政区改革的讨论文章，其实关于政区的改革与实践几千年来一直在进行。而民国时期缩小省区的讨论与实践，是离我们比较近的一次，东北地区的行政区划缩小与扩大轮回，对于中央而言，他们一直在行政区划方面寻找一个点，既能最大限度提高行政效率，同时避免由此产生的弊端。